節能降碳是推進碳達峰碳中和、加快發展方式綠色轉型的重要抓手，科學制定“十五五”時期節能降碳政策意義重大。習近平總書記高度重視節能降碳，多次作出重要指示批示，強調推進碳達峰碳中和是中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，是我們對國際社會的莊嚴承諾，也是推動高質量發展的內在要求。“十四五”期間，黨中央、國務院對碳達峰碳中和作出明確規劃和系統部署，出臺《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》等頂層設計文件，構建“1+N”政策體系，為“十四五”期間節能降碳的順利實施打下堅實基礎。新征程上，繼續深化節能降碳工作，在保持政策總體連續穩定的同時，突出抓好重點領域，對于保障中國經濟繼續在綠色低碳的發展道路上闊步前行，具有十分重要的現實意義。
一、“十四五”節能降碳政策成效顯著
節能是最直接、最有效、最經濟的降碳手段，也是推動經濟高質量發展、保障國家能源安全的有效途徑。“十四五”期間，黨中央、國務院和國務院相關管理部門密集出臺政策文件，堅持穩中求進，節能降碳經濟效益、社會效益、生態效益凸顯，“十四五”節能降碳和綠色發展工作取得顯著成效。2024年，全國能耗強度同比降低3.8%，“十四五”前四年累計降低11.6%，在保障高質量發展用能需求的同時，節約化石能源消耗約3.4億噸標準煤、少排放二氧化碳約9億噸。建成全球最大、最完整的新能源產業鏈，為全球提供了80%的光伏組件和70%的風電裝備，清潔能源產業對我國GDP貢獻率達到10%。2024年新能源汽車產銷量分別達到1288.8萬輛和1286.6萬輛，連續10年穩居全球第一，綠色低碳產業成為新的經濟增長點。
圍繞完成“十四五”節能約束性指標及時加力部署。“十四五”前三年，受新冠疫情、石化化工產能集中釋放等影響，全國能耗強度同比分別降低2.7%、0.1%、0.5%，節能工作進展滯后。2024年5月，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》，圍繞重點領域和重點行業部署節能降碳十大行動，強力推進節能降碳工作。在各地區、各部門共同努力下，目前能耗強度下降率趕上時序進度，為“十五五”持續深化節能降碳奠定良好基礎。
針對傳統制造業綠色轉型打出一套“組合拳”。2021年國家相關管理部門出臺《關于嚴格能效約束推動重點領域節能降碳的若干意見》，推出能效標桿水平和基準水平政策，引導冶金建材、石化化工等高耗能行業以能效為抓手，大力提升產業綠色發展水平。2022年印發《煤炭清潔高效利用重點領域標桿水平和基準水平（2022年版）》，推動八大重點涉煤行業以清潔高效為目標實施改造升級。2022年出臺《重點用能產品設備能效先進水平、節能水平和準入水平（2022年版）》，倒逼生產過程綠色低碳轉型。2024年出臺《關于加快推動制造業綠色化發展的指導意見》。2025年國務院常務會議審議通過《制造業綠色低碳發展行動方案（2025—2027年）》，對傳統產業、重點行業綠色改造升級作出明確部署。
高標準制定節能降碳工作定位。2021年出臺《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，既堅持能效優先，又保障綠色低碳產業項目合理用能。2022年先后發布《關于進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》《關于進一步做好原料用能不納入能源消費總量控制有關工作的通知》，聚焦降碳更加精準地管控能耗，為工業硅、鋰電池等可再生能源基礎產業發展留出空間。
及時推出“兩新”政策，提振消費。2023年出臺《關于統籌節能降碳和回收利用加快重點領域產品設備更新改造的指導意見》，并在2024年演變為“兩新”系列政策，通過促消費提振經濟，兼顧綠色低碳發展，迅速成為社會熱點。今年又印發《關于2025年加力擴圍實施大規模設備更新和消費品以舊換新政策的通知》，進一步加大支持力度，持續放大政策綜合效應。
二、充分認識節能降碳新形勢
實現碳達峰、碳中和是我國向世界作出的莊嚴承諾，也是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，絕不是輕輕松松就能實現的。應充分認識節能降碳出現的新情況、新趨勢，采取更加有力的政策和措施，拿出抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，推動節能降碳協同增效，促進經濟社會發展全面綠色轉型。
碳達峰碳中和對節能工作提出了更高要求。2023年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時強調，“要一以貫之堅持節約優先方針，更高水平、更高質量地做好節能工作，用最小成本實現最大收益”。2025年發布了修訂后的《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》，一方面，將年綜合能耗50萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量50萬噸及以上）的重大項目審查權限上收至國家層面。另一方面，將碳排放評價納入新上項目審查范圍，既是對部分行業“內卷式”競爭的有效治理，也體現出能碳同源的內在要求。2025年全國人大財經委對《中華人民共和國節約能源法》開展執法檢查，下一步將對法律進行修訂，把實踐中探索出的有效舉措及時用制度、法律固化下來，著力解決一些行之有效的舉措在推行中于法無據的問題。
節能工作的內涵與外延持續拓展。一方面，節能工作范圍向更多領域拓展，不僅傳統高耗能行業的節能工作持續深化，數據中心、人工智能等新興領域、船舶制造等機械加工行業，以及食品、造紙、紡織等輕工行業也越發重視節能，甚至軍工領域也把節能作為軍事裝備產業高質量發展的重要內容。從能耗雙控到碳排放雙控，從能評到碳評，從《重點用能單位節能管理辦法》到《重點用能和碳排放單位節能降碳管理辦法》，都體現出以降碳為目標導向的政策趨勢，都表達了節能仍然是降低碳排放的關鍵抓手作用。另一方面，節能與可再生能源發展貫通融合，有關部門出臺了綠電綠證相關政策，與節能降碳、新能源開發利用等政策有機銜接，既緩解地方節能工作壓力，也促進可再生能源加快發展。2025年國家出臺綠電直連、零碳園區相關政策，將新能源開發、節能提高能效、資源循環利用等工作統籌融入工業園區綠色發展，進一步拓寬了節能工作領域。
數字化智能化賦能漸成新趨勢。當前，數字化、智能化技術正向各行業各領域加速滲透。數據要素的深度滲透和數字技術創新應用，為節能工作提供了突破傳統路徑的解決方案，有望引領新形勢下的節能降碳工作實現“數字躍升”。黨中央、國務院對此有明確部署，要求加快數字化綠色化協同轉型發展，推進產業數字化智能化同綠色化深度融合，實現數字技術賦能綠色轉型。大量實踐案例表明，通過有效運用數智技術，多數傳統制造業可再挖掘出10%左右的能效提升潛力。企業數字化轉型正向生產設備、工藝流程等微觀層面演化，中控大屏幕成為越來越多生產企業的“標配”，推動節能降碳管理更加精準、高效，將為“十五五”綠色經濟與數字經濟融合發展奠定堅實基礎。
三、牢牢把握節能降碳新機遇
黨的二十屆三中全會提出，要加快建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，對節能降碳工作提出了新的更高要求。新時代新征程，要抓住“十五五”戰略機遇期，進一步深化和完善“十四五”節能降碳好的政策和做法，如期實現碳達峰碳中和目標。
充分把握節能降碳診斷帶來的綠色服務發展機遇。碳減排的前提是發現降碳機會，離不開企業層面的節能降碳診斷，這是一項需要持續、定期開展的重要基礎性工作。各級政府主管部門應當定期組織對高耗能、高排放企業進行節能降碳診斷，后續將診斷成果項目化落地。在這一過程中，蘊藏著巨大的市場機遇，不僅有銷售高能效產品設備的“硬”商機，也有提供咨詢、診斷、融資乃至一攬子整體服務的“軟”商機，這些商機將催生出巨大的節能降碳服務需求，這也是國家鼓勵發展綠色服務產業的重要內容。
充分把握綠色低碳轉型催生的技術設備推廣機遇。傳統產業通過節能降碳改造實現轉型升級是一個長周期、慢變化的過程，將貫穿碳達峰碳中和全過程。石化化工、冶金建材等傳統高耗能、高排放行業自然是節能降碳改造的主戰場，在其他領域也同樣孕育著市場機遇。比如，在建筑領域，黨中央召開了城市工作會議，城鄉建設領域正在大力推進城市更新，各類超低能耗、近零能耗建筑對節能門窗、高效熱泵等綠色建材和設備需求巨大。在交通領域，鐵路、公路、航道、機場等領域持續推進綠色化改造，充換電、加氫、港口機場岸電等基礎設施建設也將進一步加速，這些都蘊藏著巨大的市場空間。只要有好的節能降碳技術設備，就可以通過技術推廣、案例示范等加大宣介力度，把綠色技術優勢轉化為市場競爭勝勢。
充分把握數智賦能節能降碳催生的設備智能化提升機遇。數智賦能各行業的硬件底座是數字化智能化設備，無論是工業化、信息化“兩化”融合，還是數字化綠色化協同轉型發展，隨著新型電力系統加快建設，源網荷儲、車網互動、多能互補、虛擬電廠等能源領域新業態新模式層出不窮，也為數智賦能節能降碳提供了豐富的應用場景和拓展空間。各類生產制造企業應當積極順應數字經濟發展潮流，多研發制造具有自感知、自監測、自反饋功能的智能化生產和用能設備，并逐步向企業、園區等應用層面延伸拓展，為建設數字中國貢獻力量。
綠水青山就是金山銀山理念提出二十年來，節能、低碳、環保、循環的綠色發展理念日益深入人心。在能耗雙控向碳排放雙控轉變的新形勢下，需要制定好節能降碳政策，以更大力度持續深化節能降碳，構建健康可持續的綠色低碳產業發展生態。
