一、引言
“耕者有其田”和“住有所居”，是人民自古以來的樸素愿望，其中涉及的土地產(chǎn)權(quán)配置和土地利用管理等問題一直是對(duì)國(guó)家保持長(zhǎng)治久安和興旺發(fā)達(dá)的重大考驗(yàn)。自井田制廢除以來，中國(guó)的歷代封建王朝皆實(shí)行封建土地所有制，為緩和矛盾、維護(hù)統(tǒng)治，大多封建王朝采取了抑制土地兼并等土地政策，但依然很難避免“富者阡陌連田，窮者無(wú)立錐之地”的情形發(fā)生，甚至引發(fā)矛盾激化、導(dǎo)致政權(quán)崩潰。
自古以來，有不少執(zhí)政者在土地管制方面進(jìn)行了諸多嘗試，均無(wú)根本性成功。直到中國(guó)共產(chǎn)黨的出現(xiàn)才真正實(shí)現(xiàn)了“民有恒產(chǎn)”和“夢(mèng)圓安居”這一千年理想。一百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人民為中心，合理確定土地產(chǎn)權(quán)歸屬，科學(xué)配置土地資源，積累了豐厚的中國(guó)特色社會(huì)主義土地利用管理經(jīng)驗(yàn)并顯現(xiàn)出清晰的發(fā)展脈絡(luò)。
二、締造共和國(guó)前的土地政策：依初心踐行“耕者有其田”理念
1921-1937年：從封建土地所有制到農(nóng)民土地所有制
1921年，中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)代表大會(huì)的召開標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨的成立，拉開了探索以人民為中心的土地政策的序幕。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立起就提出，把“工農(nóng)勞動(dòng)者和士兵組織起來”，實(shí)行社會(huì)革命。如何通過土地政策維護(hù)勞動(dòng)人民利益，逐漸成為黨的重要議題。革命初期，中國(guó)共產(chǎn)黨陸續(xù)提出“規(guī)定限制田租率的法律”“限制私人地權(quán)在若干畝以內(nèi)”等關(guān)于土地政策的主張。隨著革命的深入，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸認(rèn)識(shí)到中國(guó)的革命在于農(nóng)村，農(nóng)村的革命在于土地，土地的革命在于土地所有權(quán)，逐步提出“沒收大地主、軍閥、劣紳及國(guó)家宗祠的土地，歸給農(nóng)民”“經(jīng)過農(nóng)村革命政權(quán)機(jī)關(guān)之手以幫助農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)”等主張，讓解決農(nóng)民土地所有權(quán)問題成為土地革命的核心議題。
八七會(huì)議確定了關(guān)于土地革命與武裝斗爭(zhēng)的總方針，并將其付諸實(shí)踐。1928年，中國(guó)共產(chǎn)黨頒布了黨的第一部土地法——《井岡山土地法》，以法律條文的形式規(guī)定了土地的沒收和分配制度，旨在從根本上革去束縛中國(guó)農(nóng)民數(shù)千年的封建土地關(guān)系。結(jié)合《井岡山土地法》的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《興國(guó)縣土地法》在其基礎(chǔ)上修訂頒布，規(guī)定“沒收一切公共土地及地主階級(jí)的土地歸興國(guó)工農(nóng)兵代表會(huì)議政府所有，分給無(wú)田地及少田地的農(nóng)民耕種使用”，隨后又作了“自耕農(nóng)的土地不沒收”“抽多補(bǔ)少”等補(bǔ)充調(diào)整，使《興國(guó)縣土地法》更貼合實(shí)際。
新土地法在閩西300多里地區(qū)的實(shí)踐也取得卓著成效，60多萬(wàn)貧苦農(nóng)民在土地革命中得到了土地。贛東北、湘鄂西、鄂豫皖、廣西右江、廣東瓊崖等革命根據(jù)地的土地革命亦轟轟烈烈地展開，成為了一場(chǎng)浩大的社會(huì)變革的先導(dǎo)。經(jīng)過幾年實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)出了“依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，消滅地主階級(jí)，變封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制；以鄉(xiāng)為單位，按人口平均分配土地，在原耕地基礎(chǔ)上抽多補(bǔ)少，抽肥補(bǔ)瘦”的土地革命路線。這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在土地政策方面進(jìn)行了具有開創(chuàng)性的有益實(shí)踐，贏得了廣大群眾的支持并鞏固了革命根據(jù)地。
1937-1945年：在抗日救國(guó)大局中實(shí)行“減租減息”土地政策
抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的全面爆發(fā)標(biāo)志著民族矛盾上升為中國(guó)社會(huì)的主要矛盾，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)土地政策作了支持配合抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的重大調(diào)整。1937年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨在《中共中央為公布國(guó)共合作宣言》中提出停止沒收地主土地，又于1937年8月在《中國(guó)共產(chǎn)黨抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》中首次提出了“減租減息”的政策。為將“減租減息”落到實(shí)處，中共中央于1942年先后發(fā)布《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的規(guī)定》《關(guān)于如何執(zhí)行土地政策決定的指示》，進(jìn)一步明確了土地政策的調(diào)整，規(guī)定了執(zhí)行辦法。具體而言，“減租減息”政策要求地主進(jìn)行“二五減租”（即：將租額下調(diào)25%）和年利率一般為一分（10%），不得超過一分半（15%），并取消了各種雜租、勞役和高利貸，農(nóng)民則要加租加息支持抗戰(zhàn)，通過這種方式兼顧地主富農(nóng)和其他農(nóng)民利益。
“減租減息”政策在特殊時(shí)期沒有完全消滅封建剝削制度，暫緩了對(duì)土地所有權(quán)的變革，但有效團(tuán)結(jié)了各階級(jí)階層，爭(zhēng)取和壯大了更廣泛的全民族抗日力量，鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線和革命根據(jù)地。
1945-1949年：徹底廢除封建土地制度并實(shí)行“耕者有其田”的土地制度
解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，人民群眾要求廢除封建土地制度、獲得耕種土地的愿望和呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈。為此，中共中央發(fā)布“五四指示”，組織大量干部組成工作隊(duì)，深入廣大農(nóng)村發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，開始廢除封建土地制度的土地改革運(yùn)動(dòng)，要求各地區(qū)結(jié)合實(shí)際情況開展土改工作，堅(jiān)決擁護(hù)群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭(zhēng)中從地主手中獲得土地，將土地分配給無(wú)地、少地的農(nóng)民。1947年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開全國(guó)土地會(huì)議，通過了《中國(guó)土地法大綱》，將“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”寫入其中，隨后又發(fā)布了一系列相關(guān)重要指示和決定?！吨袊?guó)土地法大綱》延承了“五四指示”的路線，明確了將地主土地平等分配給農(nóng)民的原則。
土地改革在全國(guó)范圍內(nèi)成效顯著。據(jù)部分史料整理，“至1947年春，全解放區(qū)約有2/3的土地完成土地改革；至1946年12月，山東解放區(qū)約有1000萬(wàn)農(nóng)民從地主手中收回464萬(wàn)畝土地；至1947年7月，晉察冀解放區(qū)的冀中中心地區(qū)17個(gè)縣農(nóng)民收回土地55萬(wàn)余畝；至1946年10月，晉冀魯豫全區(qū)共有2000萬(wàn)農(nóng)民獲得土地；至1946年12月，東北解放區(qū)農(nóng)民獲得土地3300萬(wàn)畝”，相關(guān)數(shù)據(jù)不勝枚舉。土地改革從根本上變革了土地所有制，讓廣大解放區(qū)群眾分得了大量土地，鼓舞更多人民群眾支持中國(guó)共產(chǎn)黨和加入人民解放軍，促進(jìn)了解放戰(zhàn)爭(zhēng)的節(jié)節(jié)勝利和土改運(yùn)動(dòng)在全國(guó)解放區(qū)的開展。
中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大，與其深得民心的土地政策密切相關(guān)。革命時(shí)期的土地政策導(dǎo)向由爭(zhēng)取土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利、部分廢除封建土地所有制轉(zhuǎn)向徹底廢除封建土地所有制，雖篳路藍(lán)縷、歷盡艱險(xiǎn)，但始終致力于結(jié)合中國(guó)實(shí)際維護(hù)廣大人民群眾利益。
三、改革開放前的土地政策：記使命探索社會(huì)主義土地公有制
1949-1956年：從農(nóng)民土地所有制到集體土地所有制
1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過的共同綱領(lǐng)提出，要“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”。1950年6月，中央人民政府頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，進(jìn)一步明確了“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開辟道路”的總則，包括土地的沒收、征收與分配、特殊土地問題的處理、土地改革的執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行方案及相關(guān)附則。隨后，開始在全國(guó)范圍內(nèi)分期分批開展土改?！爸?/span>1952年底，除部分少數(shù)地區(qū)，全國(guó)約3億無(wú)地、少地的農(nóng)民分得共約7億畝土地，免除了過去每年向地主交納的3000萬(wàn)噸以上糧食地租”，基本確立農(nóng)民土地所有制?！案哂衅涮铩痹谛旅裰髦髁x革命后終成現(xiàn)實(shí)，土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)集中到農(nóng)民手中，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利與生活水平都得到大幅提升。土地改革基本完成的1953年與1949年相比，農(nóng)民凈貨幣收入增長(zhǎng)123.6%，每人平均凈貨幣收入增長(zhǎng)111.4%，農(nóng)民購(gòu)買力增長(zhǎng)111%。1953年同1950年相比，農(nóng)民留用糧食增長(zhǎng)28.2%，其中生活用糧食增長(zhǎng)8.6%。
雖然農(nóng)民分到了土地，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迎來了一段時(shí)間的增長(zhǎng)，但生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)零散、生產(chǎn)工具匱乏、生產(chǎn)技術(shù)低下、抗災(zāi)能力脆弱等因素仍然限制著生產(chǎn)力的有效釋放，私有制經(jīng)濟(jì)造成新的貧富分化的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍未消除，社會(huì)主義工業(yè)化需求仍未得到滿足。與此同時(shí)，土地改革后的農(nóng)村已經(jīng)普遍發(fā)展了勞動(dòng)互助組織，初顯合作生產(chǎn)的制度優(yōu)越性和發(fā)展前景。很快，農(nóng)村合作化就被提上日程。中共中央于1951年9月制定了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，指出要把農(nóng)民“組織起來”，以自愿、互利為原則，依據(jù)條件進(jìn)行簡(jiǎn)單勞動(dòng)互助、發(fā)展常年互助組及以土地入股的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，并于1952年從中央到地方建立農(nóng)村工作部指導(dǎo)相關(guān)工作。1953年2月，中共中央對(duì)草案作了個(gè)別修改，作為正式?jīng)Q議下發(fā)全國(guó)。雖然存在過急、偏快現(xiàn)象，但到1956年，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)已基本完成，農(nóng)村土地集體所有制初步建立，中國(guó)土地的公有化總體實(shí)現(xiàn)，為大規(guī)模的生產(chǎn)作業(yè)、設(shè)施建設(shè)和技術(shù)推廣提供了制度基礎(chǔ)，顯著地改善了生產(chǎn)條件。
1956-1978年：推行公社體制下土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的制度安排
在社會(huì)主義建設(shè)接連取得重大成就后，全國(guó)上下急切需要改變落后貧窮的面貌。1957年，許多地方為加強(qiáng)集體協(xié)作能力，出現(xiàn)了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的小社并入大社現(xiàn)象。1958年，《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》認(rèn)為，“小社并大，轉(zhuǎn)為人民公社，是當(dāng)前廣大群眾的共同要求”，要通過建立人民公社“加快社會(huì)主義建設(shè)的速度”。很快，全國(guó)農(nóng)村就基本實(shí)現(xiàn)了公社化。
社會(huì)主義建設(shè)道路探索是前人未曾開創(chuàng)的事業(yè)，難免經(jīng)歷艱難與挫折。勞動(dòng)與分配脫鉤的平均化做法脫離了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和當(dāng)時(shí)中國(guó)生產(chǎn)力水平，由此形成的土地政策雖然經(jīng)歷了多次調(diào)整，也未能完全實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，與其設(shè)立初衷相違背。中國(guó)共產(chǎn)黨人認(rèn)真汲取總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為改革開放后的中國(guó)土地政策提供了歷史借鑒。
四、改革開放后的土地政策：惠民生解放發(fā)展土地要素生產(chǎn)力
1978-1998年：創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和城市土地有償流轉(zhuǎn)的政策制度
1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)拉開了改革開放的序幕。具有中國(guó)特色的社會(huì)主義土地制度改革也在同一時(shí)期發(fā)軔于我國(guó)的農(nóng)村和城市，集體土地、國(guó)有土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的重大改革邁入探索階段。
1978年11月，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村冒險(xiǎn)嘗試的“大包干”，一度在黨內(nèi)外引發(fā)關(guān)于是否應(yīng)該“包產(chǎn)到戶”的討論與爭(zhēng)鳴。在中央決策層的肯定與支持下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由地方嘗試逐步推廣為全國(guó)探索。1980年，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題的通知》，其中明確“可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定”，為各地依照實(shí)際情況決定是否推行、怎樣推行“包產(chǎn)到戶”保留了制度柔性和操作空間。這項(xiàng)制度從根本上打破了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“大鍋飯”，賦予農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，回歸到解放和發(fā)展生產(chǎn)力的社會(huì)主義本質(zhì)，因而廣受歡迎。到1981年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已在我國(guó)絕大部分地區(qū)得到推廣。1982年中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)關(guān)于“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的農(nóng)村工作一號(hào)文件的正式出臺(tái)、憲法關(guān)于明確承認(rèn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的修訂以及1983年中央一號(hào)文件更加明確指出的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”，分別從實(shí)踐層面、法制層面和理論層面肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的社會(huì)主義性質(zhì)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是由群眾推動(dòng)的土地政策改革，開創(chuàng)了我國(guó)土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的先河，還原了農(nóng)業(yè)家庭最優(yōu)的經(jīng)營(yíng)特征，一經(jīng)實(shí)施就迸發(fā)出強(qiáng)勁的生產(chǎn)力和活躍的生命力。到1998年，我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入由1978年的133.6元增長(zhǎng)至2162.0元，糧食產(chǎn)量則由30477萬(wàn)噸增長(zhǎng)至51229.5萬(wàn)噸。建立健全土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營(yíng)政策制度體系充分體現(xiàn)了黨的土地政策順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和對(duì)人民首創(chuàng)精神的尊重。
1980年8月，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立，成為改革開放先行先試的重要陣地，我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地政策的改革也在這里得到了大膽探索。1986年正式頒布實(shí)施的土地管理法將新中國(guó)的土地管理工作推入依法管理的階段。1987年，深圳市率先開展國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的改革，通過首例國(guó)有土地使用權(quán)的公開拍賣，正式開啟了以市場(chǎng)手段配置土地要素代替過去行政劃撥土地的改革探索，改變了無(wú)償、無(wú)限期和無(wú)流動(dòng)使用土地的局面。深圳的成功實(shí)踐推動(dòng)了國(guó)家立法層面的土地制度改革。1988年，全國(guó)人民代表大會(huì)將1982年憲法中“土地歸國(guó)家所有，不得出租”的條款修訂為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從法律層面認(rèn)可和支持了深圳土地改革模式。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)，土地管理法也在同年12月作出修訂，一是依據(jù)憲法修正案刪去了“禁止土地出租”的內(nèi)容，二是增加了關(guān)于“國(guó)有土地、集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國(guó)有土地有償使用”等條款，明確了土地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的資產(chǎn)特性和流轉(zhuǎn)規(guī)則。一系列的立法改革為我國(guó)土地管理和利用方式帶來重大轉(zhuǎn)變，也表明我國(guó)土地管理政策思想發(fā)生根本性變革。
隨之，配套的土地政策體系也逐步完善。1989年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入管理的通知》，正式將土地出讓收入納入財(cái)政體系；1994年《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》對(duì)出售公有住宅政策的實(shí)施、1996年《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理的意見》對(duì)住房公積金管理體制的規(guī)范、1997年《個(gè)人住房貸款擔(dān)保管理試行辦法》對(duì)住房貸款業(yè)務(wù)的全面啟動(dòng)等住房制度配套政策的積累，極大程度地促進(jìn)了全國(guó)土地使用權(quán)交易市場(chǎng)和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的形成。
以土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離為主線的城鄉(xiāng)土地政策改革，充分釋放了市場(chǎng)要素活力，促進(jìn)了我國(guó)生產(chǎn)力的提升和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)面貌帶來根本性的改變。
1998-2012年：科學(xué)建立以用途管制為核心的土地管理制度及土地資源配置體系
隨著土地政策改革紅利的充分釋放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了快速發(fā)展期。在這個(gè)發(fā)展階段，土地管理體系不健全的問題逐漸暴露，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)用地盲目開發(fā)、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、人地矛盾問題突出、房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序混亂等方面，新一輪的土地政策改革與調(diào)整迫在眉睫。
在這一時(shí)期，保護(hù)耕地以確保糧食安全是首當(dāng)其沖的任務(wù)。1998年8月，全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)修訂并通過了土地管理法，在其中明確提出“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，并完善了土地用途管制制度。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，要“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國(guó)家糧食安全”“保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模”等，政府進(jìn)一步加大了對(duì)城鄉(xiāng)土地用途管制的力度。為遏制盲目的用地需求與在征收土地中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)在2004年對(duì)土地管理法再次作出修訂，將國(guó)家對(duì)土地的“征用”改為“征收”，并提出“予以補(bǔ)償”的要求。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強(qiáng)調(diào)新時(shí)期加強(qiáng)土地管理的工作要求。這一系列“組合拳”有效地守住了我國(guó)耕地紅線，有力地保障了我國(guó)糧食安全。
在城鄉(xiāng)土地用途管制的基礎(chǔ)上，住房制度改革也在加快推進(jìn)。1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，標(biāo)志著住房分配貨幣化改革的啟動(dòng)，城市土地權(quán)能被迅速釋放。同時(shí)，各地工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)推動(dòng)了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施的建設(shè)完善，進(jìn)一步推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)集群、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從1998年至2012年，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率由33.35%提高到52.57%，GDP則由84402億元增長(zhǎng)至518942億元，其中二、三產(chǎn)業(yè)占比由82%增長(zhǎng)至90%。
土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)主體是不變的。但由于市場(chǎng)化機(jī)制不健全、土地開發(fā)過程中的歷史遺留問題及衍生的社會(huì)問題等原因，在土地的實(shí)際開發(fā)過程中往往存在著完全產(chǎn)權(quán)房和不完全產(chǎn)權(quán)房并存的“二元市場(chǎng)”，集中表現(xiàn)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的違規(guī)建筑、城鎮(zhèn)“小產(chǎn)權(quán)”房、“城中村”等治理難題。各地政府在完善土地管理的實(shí)踐中，不斷嘗試著通過“合法化”“賦權(quán)化”等舉措，推進(jìn)“二元并軌”。在全面推進(jìn)土地資源配置體系完善的過程中，開啟了不同產(chǎn)權(quán)主體的同權(quán)化和市場(chǎng)化改革。
五、新時(shí)代土地政策：懷大局全面推進(jìn)土地治理現(xiàn)代化
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，持續(xù)推進(jìn)土地管理改革，開啟了土地政策改革的新篇章。隨著世界進(jìn)入新格局、改革進(jìn)入深水區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，土地資源的分配、利用、保護(hù)工作更加復(fù)雜，其基礎(chǔ)性、全局性、綜合性等特點(diǎn)更加顯著，涉及的協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)民生、環(huán)境保護(hù)等問題更加突出，這些挑戰(zhàn)考驗(yàn)著黨的執(zhí)政能力和治國(guó)理政水平，要求中國(guó)共產(chǎn)黨站在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度進(jìn)一步深化土地政策改革、提高土地治理效能，以滿足更科學(xué)、更精細(xì)、更綜合的土地治理需要，從而切實(shí)滿足人民對(duì)美好生活的向往。
堅(jiān)守基本底線，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益
習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議中指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的‘魂’”“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度”，為新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村土地政策改革定下總基調(diào)。2014年12月2日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”，成為全面部署、系統(tǒng)推進(jìn)鄉(xiāng)村土地制度和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的壓艙石。此后，農(nóng)村土地的利用管理成為新時(shí)代土地政策改革的重點(diǎn)和入口，維護(hù)廣大農(nóng)民權(quán)益是其中的關(guān)鍵。
2019年修訂的土地管理法將基本農(nóng)田上升為“永久基本農(nóng)田”，并在第35條中明確“永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途、且永久基本農(nóng)田須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理”，對(duì)永久基本農(nóng)田的保護(hù)從工作原則層面、操作實(shí)施層面做了最嚴(yán)格的限定。同時(shí)還對(duì)土地征收的公共利益范圍作出界定、對(duì)征地程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)范，明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民“原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。
堅(jiān)守“三大底線”“保障農(nóng)民權(quán)益”，就是堅(jiān)守社會(huì)主義基本制度、保障糧食安全和保護(hù)廣大人民的根本利益，對(duì)夯實(shí)全面深化改革的制度和社會(huì)基礎(chǔ)意義重大。
持續(xù)擴(kuò)權(quán)賦能，精細(xì)整合農(nóng)村土地資源
在農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，新一輪土地政策改革創(chuàng)造性地分化出承包權(quán)，以承包權(quán)流轉(zhuǎn)賦能農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展。改革的核心思路是通過建立健全土地流轉(zhuǎn)制度和構(gòu)筑新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有效、有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)而紓解農(nóng)村土地乃至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碎片化、粗放化的困局，逐步提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約節(jié)約化水平和質(zhì)量效率。2013年中央一號(hào)文件提出：“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度?！?/span>2014年和2015年的中央一號(hào)文件均要求對(duì)土地等資源性資產(chǎn)做到確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍，為改革的有效落地打好前站。截至2015年6月底，全國(guó)完成實(shí)測(cè)承包地面積3.5億畝，確權(quán)面積2.6億畝。在做實(shí)土地確權(quán)基礎(chǔ)性工作后，2016年10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，正式提出“三權(quán)分置”土地改革方案，并系統(tǒng)描繪了“三權(quán)分置”改革格局，開啟圍繞土地高效有序流轉(zhuǎn)的改革新篇章，切實(shí)回應(yīng)了農(nóng)民的利益關(guān)切，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的創(chuàng)新發(fā)展注入制度活力。
在通過擴(kuò)權(quán)進(jìn)一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)型土地活力的同時(shí)，黨開始著手從制度設(shè)計(jì)上解決集體經(jīng)營(yíng)性用地和宅基地的權(quán)能問題。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅(jiān)持同等入市、同權(quán)同價(jià)”，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地平等的市場(chǎng)地位。2014年12月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村“三塊地”改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，指出“深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法”，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)完善農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度的全面改革。通過擴(kuò)放相關(guān)土地的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等，有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，消減城鄉(xiāng)兩級(jí)土地市場(chǎng)的不均衡、不對(duì)等情況。以法制化的高度、市場(chǎng)化的機(jī)制，進(jìn)一步明確深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求。
三權(quán)分置和“三塊地”改革，均是在所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，通過土地要素有償、有序、有度流動(dòng)，達(dá)到合理配置、釋放價(jià)值的效果。
抑制土地投機(jī)，全面保障住有所居
為緩解城市居民住房緊張和房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱等問題，城市土地政策改革主要聚焦于住房體系的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：要堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，同年公布的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》則對(duì)土地供給結(jié)構(gòu)及利用模式制定了長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。
總的來看，新時(shí)代城市土地政策改革在住宅用地層面是圍繞著抑制投機(jī)、保障人民居住權(quán)展開的。通過遏制投機(jī)炒作需求， 讓房子回歸到保障和滿足人民群眾居住的基本屬性上來。具體而言就是以租購(gòu)并舉為制度基礎(chǔ)，建立健全由市場(chǎng)發(fā)揮滿足不同層次住房需求的決定性作用、由政府發(fā)揮提供基本住房保障的基礎(chǔ)性作用的住房制度，從而使住宅用地回歸到滿足人民住房需求的本位。
集約節(jié)約利用，有效提升土地治理效能
在建設(shè)用地層面，城市土地政策的改革深化主要立足于集約節(jié)約和提高利用效能。加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用，探索差別化的土地管理機(jī)制，推動(dòng)閑置土地的處置盤活，切實(shí)提高土地利用強(qiáng)度，有助于合理、集約、節(jié)約、高效開發(fā)利用土地。
為貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要、促進(jìn)開發(fā)區(qū)提升土地供給質(zhì)量，自然資源部按監(jiān)測(cè)方案及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況開展年度監(jiān)測(cè)。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，我國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地利用程度顯著提升、利用強(qiáng)度穩(wěn)步提高、用地結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整、土地集約利用狀況取得明顯改善。
集約節(jié)約利用土地，其本質(zhì)是在尊重市場(chǎng)發(fā)揮土地資源優(yōu)化配置決定性作用的基礎(chǔ)上，充分提高土地治理的能力和質(zhì)量。黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在土地方面，就是要進(jìn)一步優(yōu)化要素配置，由粗放式的管理向精細(xì)化的治理邁進(jìn)，通過完善土地監(jiān)管機(jī)制，結(jié)合地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、國(guó)土資源平臺(tái)等提升土地治理效能。2020年3月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，首次將數(shù)據(jù)要素列為一大生產(chǎn)要素，提出要“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對(duì)其他要素效率的倍增作用”，在土地治理層面，要注重通過數(shù)據(jù)開放共享、推動(dòng)資源整合、支持?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式提升土地治理能力。
構(gòu)筑生態(tài)文明，有序推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化
黨在土地政策的設(shè)計(jì)與優(yōu)化中不斷強(qiáng)化科學(xué)治理，保障政策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、有效性，持續(xù)利用土地政策改革釋放的發(fā)展紅利，助力城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興。
經(jīng)過40余年的改革開放，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到了較為充分的發(fā)展，我國(guó)商品和服務(wù)價(jià)格已由原來的97%以上由政府定價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>97%以上由市場(chǎng)定價(jià)，極大程度促進(jìn)了社會(huì)資源充分涌流。如何讓土地資源的利用、分配、流轉(zhuǎn)更加科學(xué)高效地融入市場(chǎng)、用好市場(chǎng)，是進(jìn)一步釋放土地生產(chǎn)力的新突破口。
中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》提出“推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化配置、加快土地要素價(jià)格市場(chǎng)化改革和健全土地要素市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制”的要求，意味著在新的發(fā)展階段，需要進(jìn)一步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革、嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地、有效盤活存量建設(shè)用地、完善土地治理機(jī)制，促進(jìn)土地要素的自主有序流動(dòng)，提高要素配置效率，使土地要素在更多的市場(chǎng)主體間、更寬的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)、更廣的使用用途中充分釋放效能，以激發(fā)全社會(huì)基于土地的生產(chǎn)創(chuàng)造力和市場(chǎng)活力，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革，助推城鄉(xiāng)一體化。
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會(huì)公報(bào)提出“優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”“健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系”“要構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。從“十四五”開始，各省要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，到“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例達(dá)50%以上。這旨在逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地反哺鄉(xiāng)村建設(shè)，為鄉(xiāng)村持續(xù)繁榮和農(nóng)民幸福生活筑牢基礎(chǔ)，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新征途上，充分發(fā)揮土地要素的貢獻(xiàn)力。
利用土地政策改革推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化與鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是滿足人民美好生活需要，在充分解決“耕有其田”和“住有所居”的問題后，如何促進(jìn)“安居樂業(yè)”和“業(yè)有所興”，促進(jìn)人民精神生活的大幅度改善，成為治國(guó)興邦又一重要命題。
習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出“綠水青山就是金山銀山”，闡述了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，揭示了保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的道理，指明了實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑，也明確了土地治理改革的新方向。
新時(shí)代以來，立足新發(fā)展理念的城鄉(xiāng)土地政策改革全面深化的宏偉藍(lán)圖正在緩緩鋪開。
六、啟示與展望
如何通過土地政策正確處理人地關(guān)系以及合理配置土地權(quán)利，是長(zhǎng)期困擾人類社會(huì)的治理難題，考驗(yàn)著一個(gè)政黨的執(zhí)政能力，體現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家的治理水平。中國(guó)共產(chǎn)黨的百年土地政策，貫穿始終的一條主線就是“以人民為中心”，也充分體現(xiàn)了人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)。正因?yàn)槿绱耍h的百年土地政策為國(guó)家富強(qiáng)和人民幸福提供了有力保障。
1.不同階段土地政策特征及內(nèi)在聯(lián)系
百年來，黨的土地政策緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益，經(jīng)過多輪改革，逐步確立了具有中國(guó)特色的土地管理政策制度體系，在土地公有制和以用途管制為核心的基礎(chǔ)上，完善土地產(chǎn)權(quán)管理及土地資源配置機(jī)制，優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)，不斷解放和發(fā)展土地要素生產(chǎn)力，形成了一套與中國(guó)特色社會(huì)主義道路密切結(jié)合的土地制度和政策體系，有效地服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和民生改善。
黨的土地政策沿革經(jīng)歷了廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，調(diào)動(dòng)廣大人民的革命和生產(chǎn)積極性，保障人民生存發(fā)展的基本權(quán)利并在廣大人民擁護(hù)下取得民主革命全國(guó)勝利的階段。在這個(gè)階段，中國(guó)共產(chǎn)黨抓住了土地所有制這一主要矛盾，制定了由封建土地所有制轉(zhuǎn)為農(nóng)民土地所有制的土地政策，保障了人民的基本生存權(quán)，因此贏得了最廣大人民的支持，使中國(guó)共產(chǎn)黨擁有了取得抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的革命能力和社會(huì)基礎(chǔ)。新中國(guó)的成立宣告了新民主主義革命的勝利，也意味著這一時(shí)期土地政策的成功。
黨的土地政策沿革經(jīng)歷了逐步確立土地的社會(huì)主義公有制，形成國(guó)家所有土地和農(nóng)民集體所有土地兩種基本的土地所有制形式，從而助力社會(huì)從新民主主義向社會(huì)主義過渡的階段。在這個(gè)階段，中國(guó)共產(chǎn)黨通過制度設(shè)計(jì)將土地所有權(quán)牢牢掌握在國(guó)家和集體手中，從生產(chǎn)資料公有制上鞏固了我國(guó)的社會(huì)主義制度，也為探索中國(guó)特色社會(huì)主義積蓄了強(qiáng)大的執(zhí)政能力，夯實(shí)了堅(jiān)強(qiáng)的制度保障，積累了豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。
黨的土地政策沿革經(jīng)歷了土地管理政策制度融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，通過分離土地所有權(quán)與使用權(quán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流動(dòng)，從而有效釋放土地要素生產(chǎn)力，助力改革開放時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的階段。在改革開放的偉大實(shí)踐中，黨創(chuàng)造性地通過分離土地所有權(quán)與使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)與流動(dòng)，有效釋放了土地要素的生產(chǎn)力，逐步確立和完善了以用途管制為核心的土地管理制度和以市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的土地資源配置體系，進(jìn)一步提升了土地資源推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的動(dòng)能與效能。
黨的土地政策奮進(jìn)在全面深化改革、走新發(fā)展道路的全新歷史階段。新時(shí)代以來，中國(guó)共產(chǎn)黨以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)強(qiáng)化土地政策制度體系改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。以明確的底線思維和清晰的治理定位，保障人民基于土地的居住權(quán)和發(fā)展權(quán)；以更深入的擴(kuò)權(quán)賦能、更集約節(jié)約的用途管制，推動(dòng)土地資源的有效整合和合理利用；以更科學(xué)、更精細(xì)、更綜合的土地治理，強(qiáng)化土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的貢獻(xiàn)。在不斷推進(jìn)土地政策改革、不斷完善土地治理的布局中，讓土地資源更好地滿足人民對(duì)美好生活的向往。
黨的百年土地政策在不同階段各有主題、各有側(cè)重，但堅(jiān)持的主線始終如一，那就是以人民為中心的發(fā)展思想和社會(huì)主義公有制原則。百年來，黨的土地政策的制定、調(diào)整和完善都是以維護(hù)人民的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，都是在傾聽民意并獲得人民的支持下落地生根，都是通過解放和發(fā)展土地生產(chǎn)力來支撐人民對(duì)美好生活的向往，都對(duì)形成、堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義有著至關(guān)重要的歷史作用和時(shí)代意義，其各階段的演進(jìn)具有理論邏輯、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯的內(nèi)在統(tǒng)一性。
2.啟示
從黨的百年土地政策變革的有益實(shí)踐中可以總結(jié)出諸多成功經(jīng)驗(yàn)與啟示，對(duì)我國(guó)未來土地治理改革的進(jìn)一步深化有著重要的指導(dǎo)和借鑒作用。
要堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)土地政策改革
中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以人民為中心，推翻了壓迫中國(guó)人民的封建半封建土地所有制，讓人民成為土地的主人；結(jié)束存在數(shù)千年的土地私有制，為社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)；建立社會(huì)主義土地公有制并不斷改革釋放生產(chǎn)力，讓人民富起來、國(guó)家強(qiáng)起來。歷史證明，只有依靠人民才能創(chuàng)造歷史偉業(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨百年來的土地政策沿革無(wú)不以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，始終把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，因此順應(yīng)民意、贏得民心，使中國(guó)共產(chǎn)黨成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。新發(fā)展階段土地管理政策制度改革應(yīng)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)、把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，繼續(xù)推進(jìn)改革的深化，讓土地資源更好地用之于民，造福于民。
要實(shí)事求是找準(zhǔn)土地政策改革創(chuàng)新的發(fā)力點(diǎn)
實(shí)事求是是共產(chǎn)黨人的重要思想方法，是保證黨和國(guó)家事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。百年來黨的土地政策實(shí)踐證明，只有符合人民根本利益、符合社會(huì)主義發(fā)展道路、符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、符合中國(guó)實(shí)際情況的土地政策才能在中國(guó)落地生根，助力中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)長(zhǎng)久興旺。用好實(shí)事求是的思想方法就是要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持把實(shí)踐作為檢驗(yàn)土地政策改革成效的標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)新形勢(shì)、新需要不斷創(chuàng)新。土地政策改革應(yīng)當(dāng)把握好人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到土地資源有限、人均資源有限、市場(chǎng)作用有限等中國(guó)實(shí)情，應(yīng)當(dāng)落實(shí)好創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，應(yīng)當(dāng)協(xié)同好國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。
要緊密結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)土地要素生產(chǎn)力
新中國(guó)70余年的建設(shè)、改革經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)離不開市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。改革開放以來，市場(chǎng)在釋放土地資源生產(chǎn)力、提高土地資源利用率、優(yōu)化土地資源配置等方面起到巨大作用。過去的土地管理離不開市場(chǎng)，未來的土地管理也離不開市場(chǎng)，土地政策改革應(yīng)當(dāng)尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，繼續(xù)發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，并注重消減由城鄉(xiāng)、地區(qū)、部門利益等因素帶來的非必要市場(chǎng)藩籬，更好地發(fā)揮土地資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的綜合性效能，讓土地資源為人民帶來更大的幸福感。
要推進(jìn)黨的經(jīng)濟(jì)工作能力現(xiàn)代化以深化土地政策改革
土地政策改革關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，牽一發(fā)而動(dòng)全身。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展，各項(xiàng)發(fā)展領(lǐng)域間的聯(lián)系日趨緊密，制度關(guān)系、政策關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、利益關(guān)系日趨錯(cuò)綜復(fù)雜，深化土地政策改革更加考驗(yàn)執(zhí)政黨對(duì)復(fù)雜局面、復(fù)雜問題、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的駕馭能力和解決能力。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)注重黨的經(jīng)濟(jì)工作能力現(xiàn)代化建設(shè)，著力推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。以此為入口厘清政策脈絡(luò)、找準(zhǔn)改革方向、科學(xué)精準(zhǔn)施策，讓土地政策更好地服務(wù)于耕地保護(hù)、農(nóng)村發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、環(huán)境治理、新型城鎮(zhèn)化、房?jī)r(jià)調(diào)控和社會(huì)保障等相關(guān)領(lǐng)域，真正做到地為民用、地有善用。
要注重生態(tài)文明建設(shè)確保土地資源利用可持續(xù)發(fā)展
綠水青山就是金山銀山，保護(hù)生態(tài)環(huán)境功在當(dāng)代、利在千秋。土地作為人類生產(chǎn)、活動(dòng)、發(fā)展不可或缺的不可再生資源，必須得到妥善利用和有效保護(hù)，避免“先發(fā)展，后治理”。當(dāng)前，土地的生態(tài)污染、環(huán)境破壞問題依然突出，以土地為載體的生態(tài)文明建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。土地政策改革應(yīng)當(dāng)充分注重生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，通過完善立法機(jī)制、建立防控體系等方式全面落實(shí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色金融，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理，落實(shí)綠色發(fā)展，在土地利用管理中做到人與自然的和諧共處。
3.展望
黨的百年土地政策圓了中國(guó)人民追求“耕者有其田”“居者有其屋”的夢(mèng)，是將特定歷史時(shí)期社會(huì)生產(chǎn)和中國(guó)國(guó)情相結(jié)合的產(chǎn)物。在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐中，土地政策改革要將“以人民為中心”的發(fā)展思想貫穿始終，要以“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)為基本導(dǎo)向，土地治理政策制度設(shè)計(jì)要遵循全面依法治國(guó)的根本要求。著重規(guī)范公共利益征地范圍，拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道以構(gòu)建農(nóng)村扶貧脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，注重人地協(xié)調(diào)發(fā)展，消除城市化、鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展道路上的土地政策制度障礙。
百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)守以人民為中心的理念，立足中國(guó)土地、服務(wù)中國(guó)人民，以人民的初心、人民的智慧和人民的力量不斷深化土地政策改革，不斷優(yōu)化土地要素分配，不斷探索土地科學(xué)治理，讓古老的中華大地?zé)òl(fā)出新生機(jī)，助偉大的中華民族耕耘出新輝煌。
（作者單位分別為中國(guó)人民大學(xué)政策科學(xué)研究中心、中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院）
